공공기관 지배구조에 관한 분석

작성일시: 작성일2011-03-21   

○ 이 보고서는 공공기관 임원진의 경력분석을 통해 임원선임에 대한 정계 및 관계 등의 영향력을 확인함으로써 향후 공공기관 인사에 관한 시사점을 획득하고자 작성되었음.

- 1987년 한국전력과 포항제철의 국민주 방식 민영화를 포함하여 공기업 및 공공기관의 효율성 제고를 위한 역대정부 및 현 정부의 시도가 반복 되고 있음에도 불구하고 실패했다는 평가가 지배적임.

- 이 보고서는 전체 공공기관에 대해 유형별, 출신분야별 상임 및 비상임직 임원에 대한 경력분석이라는 점에서 기존의 기관장 및 감사직 등에 한정된 분석과는 차별성이 있음.

- 그러나 공공기관 임원 자료의 한계로 현 정부를 포함한 각 정부의 임원 선임실태에 대한 전면적 비교는 수행하지 못함.


○ 분석의 대상과 방법

   - 분석 대상기관은 2009년 정부가 발표한 공공기관(공기업, 준정부기관, 기타공공기관)297개이고, 임원선임시기 분석의 대상은 2,713명, 임원경력분석 대상은 2,295명임.

※임원이라 함은 상근임원과 비상임원 모두를 의미하며 상임직과 비상임직을 5개 공공기관 유형별로 구분해 분석하였음.

   - 임원선임시기분석 기간은 2007년 1월부터 2010년 3월까지이며, 임원경력분석의 기간은 2008년 1월부터 2010년 3월까지임.

   - 임원경력은 공공기관경영정보공개시스템(ALIO)과 KIS-LINE인물정보 및 주요 언론사의 인물정보, 그리고 언론(일간지, 주간지, 월간지 및 인터넷 매체)에 보도된 인사 관련 자료를 취합하였음.


○ 분석 요약

   - 첫째, 2007년 각 분기별 평균 신규임명 빈도수는 72.0명인데 반하여, 2008년 각 분기별 평균 신규선임은 227.7명이고, 2009년 각 분기별 평균 신규선임 숫자는 278.5명으로 나타남.

※ 이러한 결과는 ‘이명박 정부’ 초기, 정치성향 배제원칙에 따른 공공기관 기관장에 대한 사퇴종용 등의 결과로  볼 수 있음.
※ 아울러 이러한 파장은 기관장급에 그치지 않고 다른 상임직 및 비상임 사외이사 등에까지 영향을 주었기 때문으로 판단됨.

※ 또한 2009년부터 본격화 된 공기업 선진화계획 추진에 따른 인사이동도 일부 영향을 준 것으로 판단됨.  

- 둘째, 전체 공공기관 상임직 임원의 출신분야는 정관계출신이 46.5%, 공공기관출신이 30.8%로 나타났으나, 기관장 및 감사위원 직위에는 최소 44.7%가 대통령선거 공신 중심으로 교체되었음.

※ 공공기관의 인사에 결정적으로 영향을 주는 집단은 정치권이며 따라서 논공행상 및 보은인사라는 비판을 초래.

- 셋째, 5개 유형 공공기관의 상임직 임원가운데 ‘대선관계인사’ 선임비율은 평균 32.5%를 나타냈고, 비상임직 임원의 ‘대선관계인사’비율은 27.9%를 보임.

※ ‘대선관계인사’의 공공기관 유형별 비중은 위탁집행형 35.3%, 준시장형 35.2%, 기금관리형 31.4%, 기타공공기관 30.5%, 시장형 공기업 30.0%로 나타남.

※ ‘대선관계인사’의 비율은 학계교수출신 및 공공기관출신의 관련활동 기록이 충분하지 않아 전체적으로 과소 측정된 것으로 판단됨.

- 넷째, 정계출신 인사 271명(비상임직 포함) 가운데 177명인 65.3%가 인수위원회와 대통령 선거 및 취임등과 관련하여 공식적인 직책을 가지고 활동한 인사로 나타남.

※ 이 가운데 상임직으로 선임된 인원 165명 중 75.2%가 인수위 등 권력핵심직위를 거친 것으로 파악됨.

- 다섯째, 상임직에 임명된 관계출신 임원은 전체 182명으로 이 가운데 직상급 부처 출신이 69.8%이고, 또한 상임직 공공기관 출신 임원은 총 244명이며 이중 자사 경력인사는 63.9%로 나타남.

※ 관료출신의 낙하산인사 실태가 확인되었으며, 공공기관출신의 일반 임원직 비중도 높은 비중을 보이고 있음.

- 마지막으로 학계출신의 공공기관 임원직 선임양상은 주로 사외이사에 집중되어있음.

※ 학계출신 인사 전체 501명 가운데 86.6%가 비상임직으로 공공기관 경영에 간여하고 있으며, 기관장 등 상임직으로 이동한 경우는 13.4% 수준임.


○ 정책 시사점

- 첫째, 공공기관의 경영진에 대한 인사의 특징은 핵심적으로 정치권의 영향을 받고 있다는 판단이며, 직상급부처의 영향으로부터 자유롭지 못한 것이 확인되어, 정계-관계-공공기관의 삼각생존구조가 공공기관 개혁 부진의 원인으로 작용할 수 있다는 판단임.

- 둘째, 공공기관의 기관장 및 임원 선임에 정치권력의 영향을 최소화하기 위하여, 법으로 보장되어 있는 공공기관 임원 임기를 반드시 보장할 것을 천명하고 여야 정치권의 적극적인 합의가 필요해 보임.

- 셋째, 모든 공공기관의 기관장 및 임원 추천을 주도하는 임원추천위원회와 공공기관 운영위원회의 민주적 구성과 함께 운영의 투명성제고가 필요하며 이러한 위원회는 정치색을 배제한 중립적인 전문가들로 구성되어야 함. 
- 넷째, 직상급부처 출신의 산하기관 낙하산인사 근절을 위한  임원선임규정을 정비할 필요성이 있다는 판단임. 예컨대 공직자윤리법 제 17조(퇴직공직자의 관련 사기업체 등 취업제한)의 확대적용을 검토해 볼 수 있을 것임.

- 다섯째, 공공기관 전체에 악영향을 주는 낙하산 인사 시비를 최소화 할 수 있는 소극적인 방법으로서 현행 공공기관경영평가 틀을 활용할 수 있는 방안을 모색해야 함.